高职院校单独招生政策,是指高等职业院校经招生计划和招生考试管理部门批准,单独进行入学测试、单独确定入学标准、单独实施招生录取,考生参加相关高职院校单独招生测试合格后,可直接被录取,不再参加统一高考的招生办法。[1]2007年,教育部批准江苏、浙江、湖南、广东4省8所示范性高等职业院校试行单独招生,此后单独招生试点省份、院校与招生人数都呈不断增长的趋势。通过单独招生试点工作,可以积极引导普通高中毕业生向优质高等职业院校合理分流,从而提高高等职业教育的生源质量和办学水平。美国著名的政策学家约翰·W·金登曾就“公共政策是如何进入决策议程”的问题,提出了著名的“三流交汇”政策制定模型。他指出,有三条过程“溪流”穿过决策系统,即“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”,它们主要都是相互独立的,而且各自都是按照自己的动态特性和规则发展的。但在有些关键的汇合处,这三条溪流结合在一起。这种“三流交汇”的模型可以极大地增加某一个主题被牢牢地固定在决策议程上的机会。[2]“三流交汇”的政策制定模型对于我们探寻高职院校单独招生政策制定的机制,实现单独招生政策的改进与完善具有重要的意义。

一、增强职业教育吸引力——我国政府政策议程的关注点

所谓“议程”,就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行编目。[3]政府议程是怎样建立的呢?为什么有些问题而不是其他的问题最终引起了政府官员的关注呢?答案不仅在于那些官员借以了解状况的手段,而且还在于状况被界定成问题的途径。就手段而言,包括指标、焦点事件以及反馈都是构成议程发生的要素;就状况被界定为问题的途径而言,一些违背重要价值观念的状况会被转变成问题,那些通过与其他国家或其他相关单位对比的状况会演变成问题,那些将一种状况归入一种类型而不是另一种类型也可能会使该状况被界定为一种问题或另一种问题。

根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的精神,当前乃至今后很长一段时间里,如何增强我国职业教育吸引力将成为政府政策议程的关注点。该议程设立背后的推动力,既包括21世纪初我国职业院校学生报考率、新生报到率等指标数持续走低,而这些指标数据已引起了教育官员的注意;也包括当前我国高职院校出现的“专升本”洪流,这种升本诉求或以建言或以抱怨的方式反馈到政府中,迫使政府作出回应。此外,当前我国还存在鄙薄职业教育、轻视生产服务性劳动等违背传统价值观念的状况,我国职业教育发展水平与世界发达国家还存在巨大反差,职业教育已超越教育问题范畴并逐渐归入经济与民生问题,这都使政府相信应为改变这些状况、重新思考这些问题而采取某种行动,进而促成了将“增强职业教育吸引力”提上政府政策议程。

二、政策软化——有效备选方案的产生形式

当一个主题在某一决策议程上获得了一种稳固的地位之后,决策者就需要获得可以考虑的可行备选方案。备选方案和政策建议的产生过程类似于一种生物自然选择的过程,正如生命诞生之前分子在生物学家所谓的“原汤”中四处漂浮一样,各种思想也在政策共同体中四处漂浮,并经历了一个思想漂浮、提出议案、作演讲、草拟政策建议,然后根据反应修改议案并再一次漂浮起来的政策软化过程。通常只有那些符合某些标准的思想才会坚持下来并取得成功,从而比其他的政策建议更加受到重视。

针对“增强职业教育吸引力”这一议程,职教界已提出了诸如“完善劳动用工和收入分配制度”、“加大职业教育财政投入”等备选方案,为使这些备选方案转化为公共政策,一些政策企业家积极开展政策软化活动。软化活动通常包括撰写论文、提供证言、举行听证会、接受新闻报道,或把自己的思想作为试探舆论的想法,通过获得公众反应来修改政策建议,并且把它们再浮现出来。[5]软化过程对于政策变革至关重要,如果政策建议在政策之窗打开之前尚未经过这种长期酝酿的话,那么它们受关注的机会很快就会过去并且被错过。[本文转自:lunwen.1kejian.com]

我国高职院校单独招生政策的软化活动可追溯到2005年。上海开展专科高职层次依法自主招生试点,即由试点学校自主进行入学测试,考生不必参加高考而进行注册入学。但由于当时高职专科自主招生还未摆脱传统的高考模式,注重文化考试,类似于“小高考”,与高等职业教育人才培养要求不相符。为使高职单招政策取得成效并加以推广,许多政策企业家通过各种方式开展了政策软化工作,如上海市教委专门开展了“上海市高职高专自主招生问题研究”的课题研究,以调查问卷的形式试探舆论想法、获得公众反应,以期通过修改政策建议,突破传统的专科自主招生考试和录取方式,选拔培养高技能人才;江苏省教育厅则启动了对高职院校“注册入学”方案的研讨。这些政策软化行为所产生的政策备选方案为后来我国高职院校单独招生政策的制定铺平了道路。

三、我国高职院校单独招生政策的制定——基于“三流交汇”的政策制定模型

政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会,或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。[6]尽管政策之窗可以短暂地敞开一段时间,但是如果没有很快实现“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”的结合,政策之窗就会关闭。

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